【广发宏观盛旭】什么是农村“三块地”改革？

广发证券资深宏观分析师  盛旭   

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广发宏观郭磊团队

报告要点

农村“三块地”指的是什么？首先要知道我国土地如何分类。根据土地用途不同，可以将土地分为农用地、建设用地和未利用地。根据所有权不同，可以划分为国家所有以及农民集体所有。

“三块地”指的是农用地、集体经营性建设用地以及宅基地，分别代表用于农业生产的农村土地，用于工矿、商服等经营用途的集体建设用地，以及农村住宅建设土地。

“三块地”试点改革在农村土地改革中处于何种地位？开展“三块地”试点改革与农村土地承包经营制度改革（土地流转等）、健全耕地保护和补偿制度一起，是深化农村土地制度改革的三个重要方面。

“三块地”试点改革涉及哪些内容？农村“三块地”改革指的是农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度改革。

试点改革重点之一：农村土地转用、征收与使用权出让补偿标准。

试点改革重点之二：农村集体经营性建设用地使用权出让规则。

试点改革重点之三：宅基地审批权限。

试点改革的推进节奏如何？改革部署后先后进行了两次调整：一是拓展范围。2016年9月开始，国土资源部采取“试点联动”方式扩大“三块地”改革的覆盖范围。二是延长期限，该项改革试点连续两次延期到2019年底。此外，集体建设用地建设租赁住房试点也已启动。

12月23日提请全国人大常委会审议的土地管理法、城市房地产管理法修正案草案，删去了现行土地管理法关于从事非农业建设使用土地的，必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定。这一变动实际上是对现有试点和部分区域实践的确认。

如何量化理解《土地管理法》修正所涉及土地规模？相关数据显示2016年全国农村集体经营性建设用地存量规模大约在5000万亩以上；同期全国农用地面积约为96.77亿亩，全国农村宅基地面积超过2亿亩。

“三块地”改革试点的推广可能产生怎样的影响？

集体经营性建设用地入市采用何种收益分配体系？农村集体经营性建设用地入市或再转让，须按照土地增值收益的20-50%征收收益调节金并上缴试点县地方国库，纳入地方一般公共预算管理。

集体经营性建设用地入市是否将对住宅用地存在影响？涉及试点改革的集体建设用地仅确定为工业、商业等经营性用途，对住宅市场以及小产权房应该不会构成直接影响。

“三块地”改革试点的推广可能产生怎样的影响？一是对城市土地供应产生影响；二是土地开发布局将影响产业布局，对城乡结合地区影响较大；三是可以用于抵押融资的土地资产将会增加，为信用扩张提供了基础条件。

核心假设风险：土地政策推进超预期；经济下行超预期。

正文

我国土地如何分类？《土地管理法》^[1]规定，根据土地用途不同，可以将土地分为农用地、建设用地和未利用地。其中农用地直接用于农业生产，建设用地包括城乡住宅和工矿用地、公共设施用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。根据所有权不同，可以将土地分为国家所有以及农民集体所有。前者主要包括城市市区的土地，后者包括城市郊区和农村的土地，以及宅基地、自留地、自留山等（法律规定属于国家所有的除外）。

农村“三块地”指的是什么？“三块地”指的是农村土地、集体经营性建设用地以及宅基地。农村土地指的是直接用于农业生产的农用地。农村集体经营性建设用地是指存量农村集体建设用地中，土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地。目前宅基地尚无明确统一的法律概念，从自然属性出发，其用地主要可分为建筑用地和活动场地，从其源属性出发，它是农民用来建造房屋和附属设施的土地^{[2] [3]}。我们将宅基地界定为农村住宅用地，是农村的农户或个人用作住宅建设而使用的土地。

“三块地”试点改革在农村土地改革中处于何种地位？根据《深化农村改革综合性实施方案》，深化农村土地制度改革包括三个重要方面，一是开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点即“三块地”试点改革，二是深化农村土地承包经营制度改革、三是健全耕地保护和补偿制度。

农村“三块地”试点改革涉及哪些内容？2015年2月起，国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施《土地管理法》、《城市房地产管理法》等相关规定，推行农村“三块地”改革^[4]。“三块地”指的是农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度改革，分别涉及不同类型土地之间的转化，土地转用、征收与使用权出让费用，以及建设与住宅用地的审批手续。我们逐一谈起。

试点改革重点之一：农村土地转用、征收与使用权出让所涉及的费用与补偿如何变化？征收土地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费，如果征收耕地，还涉及地上附着物和青苗的补偿费。在改革试点地区，需要综合考虑土地用途和区位、经济发展水平、人均收入等情况，合理确定土地征收补偿标准，并安排被征地农民住房、社会保障。

试点改革重点之二：不同类型土地之间的转化机制发生了哪些变化？2004年《土地管理法》规定，建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，如果是城市内集体所有的土地，必须在征收为国有土地后方可出让使用权。建设单位使用国有土地，除国家机关和军事用地、城市基础设施建设和公益事业用地可以以划拨方式取得之外，都应当以出让（拍卖、招标或者双方协议）等有偿使用方式取得，且须缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用（全部上缴地方人民政府）。这就为土地财政提供了来源。而在“三块地”改革试点地区，允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。

试点改革重点之三：建设与住宅用地的审批权限发生了哪些变化？《土地管理法》规定，农村住宅、企业与基础设施建设涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。对于新增部分，由省级政府批准。对于存量部分，可以由市、县人民政府批准。而在试点地区，宅基地审批涉及存量建设用地的，下放至乡（镇）人民政府审批；使用新增建设用地的，下放至县级人民政府审批。

试点改革的推进节奏如何？改革部署后，先后进行了两次重要调整：一是拓展范围。2016年9月开始，国土资源部采取“试点联动”的方式将征地制度改革和集体经营性建设用地入市改革覆盖到全部33个试点地区，宅基地制度改革试点范围仍旧保持不变。二是延长期限。该项改革试点原计划是2017年底结束，但随后连续两年延期到2019年12月31日^[5]。此外，为了实现多项改革联动，2016年农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款在15个试点地区启动，并且于2017年试点范围扩大为33个试点地区；同时，2017年利用集体建设用地建设租赁住房试点也已启动^{[6] [7]}。

12月23日，我国的土地管理法、城市房地产管理法修正案草案有了哪些新变化？一是缩小土地征收范围，规范土地征收程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。二是明确集体经营性建设用地入市条件及管理措施。三是健全宅基地权益保障方式，完善宅基地管理制度。下放宅基地审批权，明确农村村民申请宅基地的，由乡（镇）人民政府审核批准。这一修正案草案删去了现行土地管理法关于从事非农业建设使用土地的，必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定。这一变动实际上是对现有试点和部分区域实践的确认。

如何量化《土地管理法》修正所涉及土地规模？在农用地方面：根据自然资源部公布的最新数据，2016年全国农用地面积为967689.9万亩^[8]。在农村集体经济性建设用地方面：国务院发展研究中心叶兴庆（2015）根据土地调查数据推算，到2013年底全国农村集体经营性建设用地约为4200万亩，占全国集体建设用地总量的13.3%^[9]。同时根据中科院采用遥感影像结合实地调绘的结果^[10]，结合试点分析，全国农村集体经营性建设用地存量规模大约在5000万亩以上。而据国土资源部统计，截至2016年末，全国城镇工矿仓储和商服用地为4692万亩（不含住房、公共服务、交通运输用地），2017年城市建设用地面积也不过为8000万亩^[11]。对于宅基地面积估算：我们参考宋伟（2008）等人^[12]对农村宅基地面积的测算方法，结合国土资源部的统计数据，测算得全国农村宅基地面积超过2亿亩^[13]。

集体经营性建设用地入市采用何种收益分配体系？按照《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》，农村集体经营性建设用地入市或再转让，须按照土地增值收益的20-50%征收收益调节金，调节金全额上缴试点县地方国库，纳入地方一般公共预算管理。目前全国没有建立起统一的收益分配体系，其收益缴纳比例、分配比例、分配方式及分配主体均由地方政府自己制定^[14]。总体看来，各试点区县在按规定缴纳调节金后农民集体仍然获取了较高比例的土地增值收益，在土地调节金比例较高时，农民集体获得的土地增值收益水平为20-85%，而在政府收取较低的调节金时，农民集体获得的土地增值收益水平为70-95%^[15]。

集体经营性建设用地入市是否将对住宅用地存在影响？首先，允许入市的只是农村存量集体经营性建设用地，且必须在符合规划和用途管制的前提下，集体经营性建设用地的使用权才可以出让、租赁、入股。根据国务院相关规定，小产权房本身属于未依法经过批准改变土地用途的违法行为，且涉及试点改革的集体经营性建设用地仅确定为工业、商业等经营性用途，因此对住宅市场以及小产权房并不会构成直接冲击。

“三块地”改革试点的推广可能产生怎样的影响？一是若集体经营性建设用地不再经过土地国有化征用，可能会导致地方财政收入下降，进而影响对公共服务和公共基础设施的投入。目前，建设用地供应不断减少^[16]，且地价水平持续上升^[17]，近20年来，地方政府逐渐形成的土地财政模式，即运用行政权力征收农村土地，经过整理后出让，获得巨额价差。以2018年为例，前11个月全国土地出让收入5.34万亿元，处于历史最高水平，超过2017年全年的5.2万亿元，占地方本级政府性基金预算收入的91.19%。

二是土地开发布局将影响产业布局。按国土资源部门统计的土地产出效益估算，集体经营性建设用地的产出效益将在22.2万亿元至159.2万亿元之间，占我国2016年GDP（74.4万亿元）的29.8%至2.1倍^[18]。

三是为信用扩张提供了基础条件。按目前试点地区成交均价114万元/亩推算，全国存量市场即有57万亿元，与2017年末全国全口径涉农贷款余额30.95万亿元相比，再考虑到土地上的建筑物价值，可以用于抵押融资的土地资产将大大增加^[19]。（值得注意的是，根据银监会规定^[20]，集体经营性建设用地无需入市，只要依法获取有关权证，即可进行抵押贷款。）

风险提示

（1）土地政策超预期；

（2）经济增速超预期下滑。

参考文献

[1] 2004年8月，《中华人民共和国土地管理法》，

[2] 舒佳兴（2018），《农村宅基地退出研究综述》，西部资源，2018年6月

[3] [12] 宋伟，陈百明，杨红，陈曦炜（2008），《我国农村宅基地资源现状分析》，中国农业资源与区划，2008年3月

[4] 2015年2月，《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》

[5] 2018年12月，新华社：农村“三块地”改革试点授权拟再次延期

[6] 2018年10月，陈明《农村集体经营性建设用地入市改革的评估与展望——兼论农村“三块地”改革的市场化方向》，农业经济问题

[7] 2017年8月，国土资发[2017]100号《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》

[8] 2018年5月，《2017年中国土地矿产海洋资源统计公报》

[9] 叶兴庆（2015），农村集体经营性建设用地的产权重构》，国务院发展研究中心，2015年5月

[10] 王卉（2009），《耕地资源潜力重在空心村整治——访中科院地理科学与资源研究所区域农业与农村发展研究中心主任刘彦随》，科学时报，2009年12月

[11] [18] [19] 雷曜（2017），《农村集体经营性建设用地入市试点及宏观政策协调》

[13] 贺雪峰（2018），《现行土地制度与中国不同地区土地制度的差异化实践》，江苏社会科学，2018年5月

[14] 刘敏（2018），《农村集体经营性建设用地入市流转存在的问题及对策——以海南省文昌市为例》，当代经济，2018年第18期

[15] 谢保鹏，朱道林，陈英，裴婷婷，晏学丽（2018），《土地增值收益分配对比研究：征收与集体经营性建设用地入市》，北京师范大学学报(自然科学版)，2018

[16] 2012-2017年，中华人民共和国自然资源部《国土资源局公报》

[17] 李顺强（2018），《集体建设用地入市对商业银行个贷业务影响分析》，市场研究，2018年11期

[20] 2016年5月，银监发[2016]26号《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》

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